【建投碳学】《可持续钢铝全球安排》谈判框架与产生背景剖析—绿色钢铝贸易俱乐部”系列（一）
来源：找钢指数
2023年10月26日 11:00
专栏：市场评述
事件
2023年10月20日，美欧双方发布了《美欧峰会联合声明》，该《声明》表示在未来2个月内继续围绕《可持续钢铝全球安排》展开谈判，这意味着历经两年磨合的“绿色钢铝贸易俱乐部”仍未达成。根据彭博社消息，欧盟首席贸易谈判代表透露该周未能达成钢铝贸易协议的关键原因是“美国拒绝澄清何时取消对欧盟的惩罚性贸易措施”。如果在年底前不能达成协议，美欧可能会重启第232条关税和贸易再平衡措施。
本篇文章为“绿色钢铝贸易俱乐部”系列研究第一篇，着重介绍《可持续钢铝全球安排》的谈判框架与产生背景。团队后续将发布系列报告第二篇，落脚点在于GSA为何谈判无果，我们观点是“用一个工具解决一长串目标”注定艰难，未来GSA或演变出一揽子工具。最后，考虑到美欧对WTO规则存有迫切的变革需求，我们将探讨当前政治环境下，中国对外贸易受到的潜在威胁。
正文
01 GSA谈判框架：欲解决一长串目标
2021年10月31日，美国和欧盟启动了建立可持续钢铝全球安排（Global Arrangement on Sustainable Steel and Aluminium, GSA）的谈判。谈判旨在“恢复钢铁和铝领域的信任关系和历史贸易流”，应对与全球产能过剩有关挑战，并在两年内加快钢铝行业脱碳。具体行动如下：
（1）暂停第232条关税和欧盟再平衡措施：谈判期间，美国将以关税配额[1]替代第232条关税，欧盟将暂停对美国产品征收相关关税。
（2）制定共同规则，加速钢铝行业脱碳：美国和欧盟将成立技术工作组，负责制定共同方法和共享相关数据，以评估贸易钢铁和铝的隐含排放量，并确保国内政策支持降低钢铝行业碳强度。美国和欧盟在钢铝生产的碳排放强度方面具有领先优势，以钢铁为例，在全球前十大粗钢生产国家/地区中，美国整体吨钢碳排为0.9 tCO2，低碳排名第二，欧盟紧随其后整体吨钢碳排1.15 tCO2，（第一是土耳其）。
（3）应对全球产能过剩挑战：通过一项新的安排来阻止高碳钢和铝的贸易，解决全球产能过剩问题，恢复市场导向。中国粗钢产量占比高达54%，这一措施有针对中国的嫌疑；此外，由于长流程份额过高，中国整体吨钢碳排并无优势，但如果单看长流程，中国高炉吨钢碳排仅为1.84 tCO2，与欧盟仅有0.03 tCO2的差距。
（4）展示包容性：这一全球安排将向任何感兴趣的国家开放，这些国家与美欧一样致力于实现恢复市场导向和减少碳密集型钢铝产品贸易的目标。根据Worldsteel数据，美国和欧盟的钢铁产量分别占全球的4.3%和7.2%，覆盖范围有限，考虑到新兴市场存在活跃的钢铁需求，美欧谋求从新兴市场招募俱乐部成员，以扩大GSA的世界影响力。
[1] 允许从欧盟以历史数量免税进口钢铁和铝
不难看出，GSA谈判的当务之急是解决美欧的贸易争端，并以此为契机谋求设立“绿色钢铝贸易俱乐部”，希望同时解决钢铝行业的全球产能过剩和碳密集问题。
02 GSA背景：钢铁产能过剩，气候贸易显露
1、追根溯源：钢铁产能过剩，多边论坛缺乏进展
中国钢铁产能加速扩张，但产能利用率低下。过去20年，我国粗钢产量从2003年的2.73亿吨飙升到2020年的10.65亿吨，全球份额由23%扩张至57%；直到2021年，中央要求实施粗钢压减政策，粗钢产量才触顶回落。期间，行政指令和市场调控均未能阻碍钢铁产能的扩展，有地方政府支持的钢铁工业表现出顽强的“逆生长”能力，新项目不断上马。与此同时，钢厂产能利用率却逐年下滑，2017年至今多数时间均低于80%（以唐山钢厂为例）。
欧盟发起全球论坛，应对钢铁产能过剩问题，但缺乏进展。2016年12月，欧盟发起钢铁产能过剩全球论坛，汇集了33个经济体，包括所有G20成员和感兴趣的OECD国家；2019年以来，中国、印度和沙特阿拉伯退出论坛工作。2020年10月，欧盟再次呼吁G20解决钢铁产能过剩问题，认为当年的全球钢铁过剩产能或达到6.06亿吨，这将对钢铁行业以及相关行业和就业造成破坏性影响。
2、挑起争端：特朗普第232条关税
第232条是什么？1962年《贸易扩张法》第232条，允许总统根据商务部的调查和肯定认定，对某些可能损害美国国家安全的进口产品，实施进口限制。[2]在特朗普政府之前，总统上一次根据第232条征收关税或其他贸易限制是在1986年。
特朗普总统启动了8项第232条调查，并最终根据对钢铁和铝的两项调查征收关税。特朗普政府启动了8项第232条调查。2017年4月，商务部启动了2项针对钢铁和铝进口的调查，分别分析了国防和16个特定关键基础设施部门的当前和未来需求。该机构认定钢铁和铝的进口数量和情况有可能损害美国国家安全，并建议总统采取行动。随后，特朗普总统同意商务部的调查结果，并于2018年3月对某些进口钢铁和铝分别征收25%和10%的关税，涵盖了包括欧盟在内的所有贸易伙伴。
作为报复，欧盟采取了3项措施。（1）2018年3月，欧盟启动了一项保障监督调查， 9个月内决定是否需要采取保障措施，并建立了一个铝进口监督系统。（2）2018年6月，欧盟对美国钢铁和铝关税采取贸易再平衡措施：根据欧盟测算，受美国措施影响的钢铁和铝出口价值为64亿欧元，欧盟立即对价值28亿欧元的出口进行再平衡，剩余36亿欧元的贸易再平衡措施视情况再议。（3）同时，欧盟在WTO对美国提起法律诉讼，并采取保障行动，保护欧洲市场免受美国市场钢铁转移造成的干扰。
拜登总统走向和解，TTC正式成立，GSA谈判启动。拜登当选美国总统后，2020年12月，欧盟委员会提议成立欧盟-美国贸易和技术委员会（TTC），以修复跨大西洋关系；2021年6月，TTC在布鲁塞尔正式启动，旨在促进贸易、增加投资、制定兼容标准、刺激创新，以提高美欧在技术和工业上的全球领先地位。显然，TTC成为了GSA谈判开展的“沃土”。随着欧盟实施进一步报复措施的最后期限（2021年12月）临近，解决232关税争端的谈判在2021年下半年加快了步伐。
[2] 美国商务部从1963年开始启动了26项第232条国家安全调查，五项积极的调查结果涉及石油产品或原油，导致了包括两项禁运（1979年对伊朗原油和1982年对利比亚原油）在内的行动。
3、盟友突击：欧盟提出CBAM
2021年7月14日，欧盟委员会公布了名为“Fit for 55”的一揽子气候计划，提出了包括能源、工业、交通、建筑等在内的12项更为积极的系列举措，承诺在2030年底温室气体排放量较1990年减少55%的目标。碳边境调节机制（CBAM）是该一揽子计划的一部分，为全球首个碳关税政策。
CBAM是一种将贸易往来结合到气候目标的政策工具，欧盟进口商必须购买与欧盟碳价挂钩的CBAM证书，鼓励非欧盟国家的生产商对其生产过程进行绿色化，从而有助于降低碳泄漏风险。这一提议最初遭到了美国的批评，理由是它会对美国生产商产生负面影响，同时也没有认识到美国在气候变化方面的努力。
在上述背景下，当拜登和冯德莱恩在第26届联合国气候变化大会（COP26）之前在G20会议间隙会面，讨论解决钢铁和铝关税争端时，双方也希望在气候问题上发出一些积极的信号，并为围绕欧盟CBAM的合作制定一条前进的道路。
资讯编辑： 安靖
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